《湖南省通用航空条例》解读之三：
蓝天下的“约定”
通用航空被誉为是人类的第四次交通革命，蕴育着“万亿蓝海”。作为国家战略性新兴产业，通用航空将深刻改变人们的生产生活方式，释放出巨大的产业潜能和消费空间，提升国家科技自立自强水平，推进经济社会高质量发展。为了引领和推动本省行政区域低空空域管理改革，有效利用低空空域资源，加强通用航空管理，促进通用航空产业发展，2022年7月28日，省十三届人大常委会第三十二次会议通过了《湖南省通用航空条例》（以下简称《条例》）。《条例》共八章四十八条，重点围绕通航管理体制、通用机场、低空空域、飞行服务、安全监管以及产业培育等方面做了规定，既忠实地反映了国家赋予湖南全域低空空域管理改革的目标任务，又具有鲜明的湖南特色、时代特色，具有较强的针对性和可操作性。
一、理顺管理机制，优化协同运行
通用航空作为一项新兴产业，地方人民政府及其相关部门在其促进与管理工作中，还存在管理职责不够清晰、共治合力难以有效发挥等情形。为加强地方对通用航空的协同共治，提高管理效能，《条例》分四个层级对本省通用航空管理体制做了规定：
一是建立协同运行管理机制。第四条规定省人民政府与军航空管部门、民航主管部门共同建立协同运行管理机制，推进低空空域分类管理，推动构建低空目视航路航线网络，健全通用航空飞行服务保障体系，实施协同融合监督管理，完善通用航空飞行监管保障基础设施建设，促进通用航空产业高质量快速发展。
二是明确政府职责。第五条规定省人民政府领导全省通用航空工作，将通用航空发展纳入国民经济和社会发展规划。市州和县级人民政府结合本行政区域实际建立通用航空管理协调机制，加强通用航空工作的组织协调。
三是明确部门职责。第六条规定省发展改革部门负责全省通用航空相关工作的协调、管理和监督。市州和县级人民政府承担通用航空工作的部门负责本行政区域内通用航空相关工作的协调、管理和监督。其他有关部门依照各自职责做好通用航空相关工作。
四是明确通航服务机构职责。第七条对省通用航空服务管理机构根据省人民政府和军航空管部门、民航主管部门授权，承担低空空域管理协同运行相关工作、负责通航飞行服务日常管理等职责做了规定。
二、建设通用机场，夯实发展基础
发展通用航空，首先要解决“飞起来”的问题。没有通用机场，飞起来就无从谈起。这就像“路和车”的关系一样，要先有路，只要高速公路修好了，四通八达，买车的人就会多起来。过去，通用机场建设缓慢、规划缺失是通用航空服务难以满足人民群众日益增长的出行需求的一大原因。如今，湖南出台了“1+13+N”的机场建设规划，并且今年一次性报国家审批了55个通航机场，这为促进湖南通航事业发展奠定了坚实基础，也将带动湖南通航基础设施建设新一轮的的投资高潮。
《条例》第二章即为“通用机场”，对通用机场布局规划的编制程序、编制原则，对通用机场与直升机起降点的选址与建设、通用机场运营管理、设置应急预案均作了详细规定。如第十条要求省人民政府发展改革部门会同自然资源等有关部门编制省通用机场布局规划时，应当按照科学合理、经济适用、适度超前的要求，统筹安排各级各类通用机场布局。
为满足居民多元化出行需求，第十一条规定通用机场的选址与建设应当符合空域管理、航空管理相关规定以及国防安全、国土空间规划、环境保护和气候可行性等要求，统筹考虑与铁路、公路、城市道路和交通枢纽站便捷衔接。
第十二条明确了直升机起降点的设立地点。第十三条提出“鼓励民用运输机场拓展通用航空服务功能”。第十四至十六条对通用机场净空保护区、电磁环境保护区和噪声敏感建筑物限制建设区的“三区划定”以及机场运营管理机构的管理职责作了规定。
三、简化飞行审批，提升服务质量
根据《实施方案》提出的改革试点目标，湖南应当配合推行实施空域分类管理，构建低空目视航路航线网络，健全低空飞行服务保障体系，实现通航飞行“一窗受理、一网通办”等一站式服务。为了保障通用航空飞得起来、飞得顺畅，织密低空飞行的网络，《条例》对湖南全域低空空域管理改革的成果予以充分吸纳，较好地做到立法决策与改革决策相衔接。
《条例》第三章“空域管理”对低空空域的使用管理作出详细规定，第十七条明确由省发展改革部门组织编制低空空域规划，按照管制空域、监视空域、报告空域和目视飞行航线等类别划设空域；低空空域动态调整信息由省通用航空服务机构公布。
第十八条列明了从事通航飞行活动的单位、个人的飞行申请和批准程序。第二十条、第二十一条要求省通用航空服务机构制定低空空域和低空目视航线的准入条件与使用规则、编制全省通用航空低空空域目视航图，满足社会面飞行需求，做到灵活利用低空空域资源，极大地提高了低空空域管理效率。
过去，飞行服务审批程序繁琐，通航企业和用户普遍感觉飞得不够顺畅。对此，《条例》第四章针对“飞行服务”作了以下规定：第二十二条规定省通用航空服务机构根据省飞行服务站布局规划建设飞行服务站，实行飞行计划申报、飞行情报、告警以及协助救援“一站式”服务，并二十四小时开放。
第二十三条规定飞行服务站应当按规定对通用航空器机型以及数量、飞行服务类型、驾驶员基本信息以及适驾机型等信息进行登记。
第二十四条明确了飞行服务站对飞行计划申请的办理程序。第二十六至二十八条规定了飞行服务站制定应急预案和演练、提供飞行情报、协助开展搜救等职责和义务。
四、强化安全监管，确保安全第一
安全是发展的前提，发展是安全的保障。条例在总则中即明确了发展通用航空应当遵循安全第一、统筹协调、创新驱动、绿色发展的原则。此外，《条例》第五章对通用航空活动安全监管作了规定，分别明确了政府及其部门、通用机场运营管理机构、从事通用航空飞行活动的单位、个人和通用航空器驾驶员在通用航空运行安全中各自的主体责任，强调各主体均要切实重视安全能力建设，一定要在发展中系好“安全带”。
针对常委会审议时和调研中普遍反映的无人驾驶航空器飞行安全问题，《条例》第三十二条规定县级以上人民政府公安、市场监督管理、体育等部门应当按照各自职责加强民用无人驾驶航空器、滑翔机、动力伞、飞艇、热气球、航空模型等低空慢速小型航空器飞行活动的监督检查，及时制止违法违规行为，并授权省人民政府制定具体监管办法。
此外，根据上位法和本省实际，《条例》第四十六条对通用航空服务机构及飞行服务站、通用机场运营管理机构、通用航空企业和其他驻场单位以及从事通用航空飞行活动的单位、个人未履行安全义务和主体责任的，原则性地规定了法律责任。
五、加大产业培育，打造发展高地
发展通用航空的目的是发展低空经济，促进通航消费。未来二十年，我国通航业将以年复合率超10%的速度“井喷”式发展。湖南要着眼形成强大的通航内需市场，除积极发展医疗救护、航空作业等社会服务外，还要大力拓展低空旅游、航空物流、航空运动、体验飞行、通航会展、航空文化等通航消费市场，积极培育通航消费新增长点，形成通航消费的新业态、新模式、新场景。在通航活动中，人才是发展的关键因素，要大力抓好通航人才教育培训，全力打造湖南通航产教融合创新高地。为解决我省通用航空产业制造水平提升和通用航空产业转型升级问题，《条例》第六章用了十三条对通航产业培育作了系统规定：
一是强化顶层设计引领。第三十三条规定省人民政府发展改革部门会同有关部门编制省通航产业发展规划，推进通航与经济社会融合发展。市州以及有条件的县级人民政府应当结合本地实际，根据省通用航空产业发展规划，编制本行政区域的通用航空产业发展规划或者实施方案。
二是加大财政支持力度。第三十四条规定省、市州和有条件的县级人民政府对基础性公益通航服务、通用机场和飞行服务站建设、新开通的通航短途载客运输固定航线等给予补助，将相关通航公共服务和装备产品纳入政府采购范围。
三是加大科技攻关扶持力度。第三十五条鼓励相关科研院所、高等学校、通航企业以及科技人员强化协同创新攻关，推动通航关键、共性技术和工程技术攻关突破；支持重大创新平台在本省落户或者设立分中心，提升创新平台发展水平。
四是集群优势促产业发展。第三十六至第三十八条规定政府应当优化产业布局，发挥区域特色优势，构建通航制造产业体系，建设通航产业运营中心和产业集群。鼓励通航服务业发展，健全公共服务体系，支持通航小镇、通航示范区建设，努力拓展通航新业态，扩大通航消费。
五是加强国际合作和人才培养。第三十九条、第四十条规定政府及相关部门应当推动通航产业、项目引进来、走出去，支持中等职业学校、高等学校开设通航专业，培养飞行、适航、航空器和发动机制造维修等专业技术和管理人才。
六是加强政府在通航应用场景中的示范应用。第四十一至四十五条规定政府在交通物流、工农类作业、医疗救护、应急救援、文体旅游等通航应用场景中，率先进行示范应用。
《条例》2022年10月1日已正式施行，今年也是党的二十大召开之年，各级各部门要充分认识条例颁布实施的重要意义，认真抓好《条例》的学习宣传工作，加大宣传力度、加强专业培训，扩大社会影响。同时，加大《条例》的贯彻实施和监督检查力度，真正使《条例》落地见效。在新的起点上开创湖南通航发展新局面，为促进全省通航产业高质量发展，贯彻落实“三高四新”战略定位和使命任务、建设现代化新湖南作出更大贡献。