摘要：重大生产力布局优化是国民经济发展的战略议题，尽管各国推进生产力布局优化的方式不同，但都把重大生产力布局视为推动国民经济发展的重要手段。结合外部形势，分析新发展阶段的重大生产力布局的新特点、新内涵，提出五方面重点任务:优化科技、人才组合，形成梯次发展的战略性新兴产业集群布局；统筹国内外重点地区、重点资源，强化重大战略资源保障能力；优化重大基础设施布局、结构和功能，加强现代化基础设施体系支撑；加强地区生态、文化综合保护利用，形成各具特色的区域软实力布局；优化“过密”和“过疏”地区发展格局，推动国土空间适度均衡开发保护。为保证重大生产力布局的优化任务得以有效推进，要积极发挥各级政府在重大生产力优化布局中的调控作用，超前谋划布局新型基础设施项目和计划，健全机制引导战略性资源利用方式转变，强化科技创新力量的统筹布局和集成转化，支持彰显中华民族传统文化重点区建设，强化生态环境规制对生产力布局的约束。

　　作者：中国城市和小城镇改革发展中心专题研究组

　　研究组组长：高国力

　　研究组成员：胡天新、张雪原、王雪娇、杜澍、孙雯、张晓婧。

　　邱爱军、闵希莹、曾宇参加讨论。

　　原文刊登于《区域经济评论》2023年第2期

　　党的二十大报告提出，“优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。当前，中国国内重大生产力布局的基础、条件和方式发生了重大变化，中国发展环境正面临复杂深刻的变化，世界百年未有之大变局正在加速演变，世纪大疫影响深远。优化重大生产力布局有利于推动区域协调发展、加快构建新发展格局，有利于促进高质量发展、加快全面建设社会主义现代化国家。

　　生产力的布局，指产业体系和相关经济要素在地理空间上配置和组织，既涉及宏观战略，也包括微观形态和功能的组织协调。重大生产力布局，从名词角度来看，是社会所具有的改造自然，从而获得具有重要战略价值的物质财富的能力，在一定空间范围内的分布与组合；从动词角度来看，是围绕国家总体战略目标而对重要生产要素进行的战略性空间部署安排。作为国民经济中长期发展的战略议题，宏观尺度的重大生产力布局通常是围绕一定历史时期的国家总任务，权衡经济效率、国家安全、生态保护和地区均衡等多种需要，根据地域比较优势和承载能力，把握生产方式变化趋势，以统筹视角对国家重要的战略性产业和区域性基础设施等进行空间调整和地域整合。优化重大生产力布局，需要围绕核心领域具体明确未来布局的重点方向，并通过制定一系列举措优化空间部署安排和引导市场发展。

　　一、重大生产力布局的国际经验

　　重大生产力布局是世界各国推动国民经济发展的重要手段，以长久和清晰的核心原则为指导。重大生产力布局不是孤立存在的，是多层次空间叠加的结果，需要借助多领域多手段的支撑。

　　1.重大生产力布局是世界各国推动国民经济发展的重要手段

　　“生产力布局”的概念和社会实践均最早出现于苏联。1920年列宁亲自参与编制《全俄电气化规划》，推动了苏联全国生产力布局。I960年代后期围绕生产力布局形成由经济区划、生产力布局总纲要和区域规划组成的规划体系，其中生产力布局总纲要是生产力布局规划体系的核心内容，是在经济区划基础上，对全国生产力布局的总体设计方案。苏联自1970年起编制《全国生产力布局总纲要》，确定了未来10年各经济区的综合性和专业性发展定位。该纲要的实施带来明显的经济发展成效，20世纪70年代苏联经济快速发展，1970-1980年苏联GDP增长1.17倍。生产力布局不仅是计划经济体发展的战略问题，也是世界各国经济发展的战略问题。尽管不以生产力布局为名，无论是政府主导型市场经济的日本，还是自由市场经济的美国，都以适合自身国情的方式推进生产力布局。

　　2.重大生产力布局以长久和清晰的核心原则为指导

　　由于重大生产力布局具有周期长、影响大、变更难等特点，其布局必须遵循经济社会发展规律和国土空间基础条件，因此必须具有长久而清晰的原则，即使因为发展变化需要进行调整，其核心原则仍不会变更。例如，苏联将追求投入产出比作为生产力布局最高原则，以实现国民收入最大化增长。因此，苏联建立了复杂的数学经济模型，并沿着这些路线取得了相当大的进展，使经济发展的效率得到了有效的提升。长久而清晰的核心原则能够避免重大生产力布局因短期内外部变化产生摇摆，通过强化战略定力使发展行稳致远。

　　3.重大生产力布局为多层次空间叠加的结果

　　重大生产力布局不仅是宏观战略性的工作，也涉及微观形态和功能的组织协调；在全球化的背景下，不仅要优化国内的重大生产力，也要考虑重大生产力的国际布局。日本在《21世纪的国土总体设计》（五全综）中强调形成多轴心型的国土结构，从乡村和中小城市、大城市、区域到大范围国际交流圈，在不同尺度上提出了发展和布局的主要任务。重大生产力不是孤立存在的，不能按照发展基础和资源禀赋等直观感觉在几个重点区域简单直接地一布了之，需要平衡和促进各个层级的发展能力。

　　4.重大生产力布局需要借助多领域多手段的支撑

　　重大生产力布局需要通过政策、规划、财政、金融、生态甚至社会保障等多元手段的支撑才能得以实现。苏联曾直接要求企业规划和建设的决定必须以《苏联生产力发展和布局纲要》为基础。美国则通过采购和研发投入、加强对中小企业的支持性贷款等软性方式，引导企业契合生产力布局。另外，美国在促进中西部发展的时期，为了鼓励人口和产业向西迁移，曾经实施廉价出售联邦土地、修建铁路、鼓励矿业开采等手段。通过编制振兴方案、加大基建、环境保护、人力培训等方面的联邦拨款、建设“开发中心”等手段，提高了西部地区的竞争力和吸引力。

　　二、新发展阶段我国重大生产力布局的内涵特征

　　进入新发展阶段以来，在外部环境和内部条件不断演化交织的过程中，我国重大生产力布局的内涵已经发生转变，不再局限于传统意义上的工业生产能力尤其是国民经济发展的基础性工业领域，如能源、冶金、化工、机械装备等。重新审视我国重大生产力布局的内涵特征，是新发展阶段的时代需要，同时也是进行重大生产力布局优化的重要前提。基于国内外发展客观条件及未来发展趋势，新发展阶段的重大生产力布局应围绕五个核心特征维度展开（见图1）。

　　1.科技作为第一生产力的重要地位日益凸显

　　以马克思列宁主义有关科技论述为基础，邓小平曾提出“科学技术是第一生产力”习近平总书记在党的二十大报告中也明确指出，“必须坚持科技是第一生产力”，“创新是第一动力”。近年来，伴随着新一轮科技革命与产业变革不断深入、国际力量对比深刻调整，科技作为第一生产力的重要地位正不断强化。一是科技投入及科技贡献率连创历史新高。党的十八大以来，我国科技投入显著提升，全社会研发经费从2012年1.03万亿元增长到2021年2.79万亿元，位居世界第二；研发强度从1.91%提升至2.44%，已接近OECD国家的平均水平。科技逐渐成为引领发展的第一动力，2021年，科技进步对GDP增长的贡献率达到60%以上。企业作为创新主体的作用更为突出，根据《2021年全国科技经费投入统计公报》数据显示，企业投入在我国全社会R&D经费投入中占76.9%。二是基础研究的基石作用受到高度重视。我国基础研究投入与支出和美国仍有很大差距，特别是企业投入严重不足。近年来我国不断加大基础研究投入。2021年，基础研究经费是2012年的3.4倍，达到历史最高值，并研究制订基础研究十年行动方案。三是科技创新的成果转化能力大幅增长。2021年，我国每万人口高价值发明专利拥有量是2016年末的1.5倍，达到7.5件/人，专利密集型产业增加值占GDP比重超过12%。四是重大科技创新平台不断丰富壮大。近年来，我国科研机构、科创园区和科技创新领军企业等各类科技创新平台构成的体系不断完善。北京、上海、粤港澳大湾区的中心引领作用不断增强，在全球科技集群排名中进入前十。新发展阶段面对国内外复杂严峻形势，创新已成为影响和改变全球竞争格局的关键变量，在我国重大生产力中具有核心地位。